摘要：反腐敗是對權(quán)力掌握者的監(jiān)督和制約，這就決定了監(jiān)督機(jī)關(guān)必須獨立、高效、權(quán)力集中，有能力沖破公權(quán)力的干擾和關(guān)系網(wǎng)的阻撓。因此，增強反腐敗機(jī)構(gòu)的相對獨立性和權(quán)威性，才能瓦解腐敗利益集團(tuán)，打破權(quán)力監(jiān)督瓶頸，從根本上提升反腐敗成效。
獨立、權(quán)威、高效：反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)
《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定，反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)有必要的獨立性，能免受任何不當(dāng)影響，有效履行職能。獨立性、權(quán)威性和高效性既是反腐敗工作追求的基本目標(biāo)，也是反腐敗專門機(jī)構(gòu)建設(shè)的根本要求，直接關(guān)系到反腐敗工作的力度和效果。
獨立性是指反腐敗機(jī)構(gòu)直接隸屬于最高行政首腦、議會或國家司法部門，能獨立行使職權(quán)，抵御外部政治壓力和不當(dāng)干預(yù)。聯(lián)合國毒品與犯罪事務(wù)辦公室明確了反腐敗機(jī)構(gòu)保持獨立性的十二條標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為機(jī)構(gòu)獨立、人事獨立、經(jīng)費獨立、職權(quán)獨立是有效開展反腐敗工作的基礎(chǔ)，其中，職權(quán)獨立是核心，機(jī)構(gòu)獨立、人事獨立、經(jīng)費獨立是保障。
機(jī)構(gòu)獨立。監(jiān)督者必須與被監(jiān)督者相對分離，擺脫對被監(jiān)督者的從屬地位或依賴關(guān)系，使彼此成為相對平行的行為主體。新加坡貪污調(diào)查局曾經(jīng)先后隸屬于四個不同的部級單位，但查辦案件效果均不理想。1970年后，貪污調(diào)查局轉(zhuǎn)歸總理直接領(lǐng)導(dǎo)，并得到人民行動黨領(lǐng)導(dǎo)人的大力支持，被賦予廣泛的職權(quán)，形勢才得以改觀。香港在上世紀(jì)50年代到70年代，先后四次調(diào)整和強化反腐敗機(jī)構(gòu)力量，但反腐敗依舊困難重重，直至設(shè)立直屬總督（現(xiàn)為特首）的廉政公署，反腐敗工作才發(fā)生了轉(zhuǎn)機(jī)。
人事獨立。反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)有相對獨立的選人權(quán)和用人權(quán)，特別是官帽不能捏在被監(jiān)督者手中，否則很可能因職務(wù)行為被變相降職、解職或調(diào)整工作崗位。英國議會行政監(jiān)察專員可以終身任職直至65歲退休，只有在本人要求辭職，或因嚴(yán)重違反法紀(jì)受到議會上下兩院的彈劾，方可要求辭職或撤職。美國聯(lián)邦政府監(jiān)察長由總統(tǒng)征得參議院同意后任命，調(diào)崗時必須向國會說明理由。泰國國家反腐敗委員會委員由遴選委員會按2∶1比例篩選候選人，最后由參議院投票產(chǎn)生。波蘭中央反腐敗局局長由總理任免，但必須征得總統(tǒng)和議會特別服務(wù)委員會的同意。
經(jīng)費獨立。拿誰的錢，替誰辦事。古今中外，概莫能外。美國開國元勛之一漢密爾頓在論述法官獨立問題時曾一針見血地指出，“一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。”這一深刻論斷同樣適用于反腐敗機(jī)構(gòu)，只有實現(xiàn)預(yù)算獨立、薪金獨立，懲處腐敗犯罪才更有底氣。巴西和智利等南美國家法律規(guī)定，反腐敗機(jī)構(gòu)的預(yù)算單列，按國家總預(yù)算的一定比例提取，以保障其工作的獨立性。菲律賓監(jiān)察專員享有同憲法委員會主席相同的職級、薪金和特權(quán)，且薪金只能增加，不能減少。
職權(quán)獨立。反腐敗機(jī)構(gòu)獨立行使職權(quán)時有健全的法制保障，才能公正無私地辦案，不屈服于地方的“長官意志”，不懼怕任何違法亂紀(jì)的利益集團(tuán)。在美國、韓國等發(fā)達(dá)國家，偵辦腐敗案件的檢察官相當(dāng)于一個獨立機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)案件調(diào)查工作，不得接受上級的不當(dāng)干預(yù)，否則自行承擔(dān)責(zé)任。烏干達(dá)行政監(jiān)察總署獨立行使職權(quán)，向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，任何部門和個人不得干預(yù)其調(diào)查活動。比利時聯(lián)邦監(jiān)察專員就任后，可在職權(quán)范圍內(nèi)不接受任何機(jī)關(guān)的指示，聯(lián)邦眾議院也不得干預(yù)其工作。
權(quán)威性是指反腐敗機(jī)構(gòu)敢于碰硬，工作得到最高政治領(lǐng)導(dǎo)層的親自推動。香港《廉政公署條例》規(guī)定，凡是貪污投訴，只要有足夠線索可以追查的，一定要調(diào)查跟進(jìn)，不容任何人干預(yù)，沒有特權(quán)、僥幸和例外。2012年以來，廉政公署先后調(diào)查時任特首曾蔭權(quán)、特首候選人唐英年和前廉政專員湯顯明，引起島內(nèi)外極大震動。在其他國家和地區(qū)，反腐敗機(jī)構(gòu)往往直接隸屬于總統(tǒng)或國家立法機(jī)關(guān)，政治地位較高。東歐劇變后，發(fā)展中國家的反腐敗機(jī)構(gòu)紛紛從隸屬于政府領(lǐng)導(dǎo)向總統(tǒng)或議會權(quán)力中心靠攏，波蘭、蒙古、泰國等對議會負(fù)責(zé)，俄羅斯、白俄羅斯等對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。其他西方發(fā)達(dá)國家也大抵如此，如美國政府道德署從聯(lián)邦人事局獨立出來，直接歸總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。有人總結(jié)稱，不論是在東方國家，還是在西方國家，反腐敗成功經(jīng)驗都有一個共同特點：“國家權(quán)力核心在哪里，反腐敗機(jī)構(gòu)就直接從屬于哪里”。
高效性是指能及時查辦腐敗案件，突出表現(xiàn)是最終起訴率和有罪判決率較高，或者不起訴率較低。新加坡貪污調(diào)查局特別強調(diào)查案效率，一般的貪污賄賂案件必須在3個月內(nèi)調(diào)查完畢。印尼反腐敗委員會所查辦案件的最終定罪率近乎100%，先后查處涉及執(zhí)政黨主席、部長、議員等在內(nèi)的100余宗大案要案。印尼學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在國內(nèi)高等法院和最高法院審理的腐敗案件中，印尼反腐敗委員會的辦案效率最高，個案調(diào)查時間分別比其他部門（警察、檢察機(jī)關(guān)等）縮短24%和58%。
獨立調(diào)查權(quán)是建立懲治腐敗長效機(jī)制的關(guān)鍵
獨立、公正地反腐肅貪，才能贏得民心，建立懲治腐敗的長效機(jī)制。在大部分國家，為減少利益集團(tuán)和地方勢力的阻撓，一般采用中央主導(dǎo)型的反腐敗模式，保證反腐敗機(jī)構(gòu)的獨立調(diào)查權(quán)。其中，中小國家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)大多實行垂直管理，美國、俄羅斯等雖主要采取派駐機(jī)構(gòu)模式和分區(qū)管理模式，但不斷增強派駐機(jī)構(gòu)的獨立性，減少外部干擾。
垂直管理模式。此模式有助于集中監(jiān)督權(quán)力，排除地方勢力干擾，但管理難度較大，一般適用于人口較少的國家和地區(qū)。新加坡貪污調(diào)查局直接對總理負(fù)責(zé)，編制不到百人，無任何地方分支機(jī)構(gòu)。香港廉政公署負(fù)責(zé)調(diào)查全港的任何貪污腐敗案件，七個地區(qū)辦事處主要負(fù)責(zé)推廣倡廉教育和接受舉報。在部分中等規(guī)模國家，反腐敗機(jī)構(gòu)選擇重要省份和重點城市設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的分支機(jī)構(gòu)，例如印度中央調(diào)查局、伊朗國家監(jiān)察組織和澳大利亞聯(lián)邦監(jiān)察專員公署。
派駐機(jī)構(gòu)模式。此模式有利于發(fā)揮駐在部門的職能優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，因地制宜地開展反腐敗斗爭，但需要從制度上保障派駐機(jī)構(gòu)在人事、經(jīng)費和職權(quán)上的相對獨立性。希臘行政監(jiān)察總局在中央和地方政府部門設(shè)監(jiān)察員辦公室，該辦公室既向所在部門主管負(fù)責(zé)，又向總監(jiān)察長負(fù)責(zé)，但調(diào)查工作受總監(jiān)察長領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)保持獨立。美國監(jiān)察長辦公室內(nèi)設(shè)于聯(lián)邦政府部門，辦公設(shè)施由駐在部門提供，但屬于獨立的機(jī)構(gòu)，重大事項必須同時報告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和國會有關(guān)委員會，每年工作經(jīng)費和培訓(xùn)經(jīng)費在聯(lián)邦政府預(yù)算中單列，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不得干預(yù)調(diào)查工作，總統(tǒng)任免監(jiān)察長時必須征得國會同意或說明理由。
分區(qū)管理模式。此模式兼具垂直管理模式和派駐機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)點，既可集中管理，又能節(jié)約行政資源，強化對地方反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。俄羅斯總統(tǒng)監(jiān)察局在中央?yún)^(qū)、西北區(qū)、南部區(qū)、伏爾加沿岸區(qū)、烏拉爾區(qū)、西伯利亞區(qū)、遠(yuǎn)東區(qū)等七個聯(lián)邦區(qū)設(shè)立監(jiān)察分局，分局局長一般由總統(tǒng)全權(quán)代表助理擔(dān)任，部分由總統(tǒng)全權(quán)副代表擔(dān)任。羅馬尼亞國家反腐敗局除總部外，設(shè)有15個直屬的地區(qū)辦事處，分別負(fù)責(zé)41個省和1個直轄市的案件調(diào)查工作。2007年至2011年，羅馬尼亞國家反腐敗局在人員編制不足400人的情況下，查辦900余起案件，涉案人員超過3600人，包括10名部長或前部長、87名市長、14名議員和24名高級軍官。
